任泽平：建议先放开三胎

来源：泽平宏观

文：任泽平 熊柴 周哲

中国少子化老龄化加快，人口峰值临近。

中国人口三大流传甚广的错误认识。

政策建议：

风险提示：生育政策调整滞后，老龄化应对不力。

继2018年中国出生人口下降200万后，2019年出生人口再下降58万至1465万。新中国成立以来，中国先后出现三轮婴儿潮，分别为1950-1958年的年均2100万，1962-1975年的年均2628万，1981-1994年的2246万，之后下滑至2003-2012年的1600万上下，其中2012年为1635万。中国总和生育率从1970年代之前的6左右，降至1990年的2左右，再降至2010年后的1.5左右。第四轮婴儿潮原本应在2010年后出现，但因长期严格执行的计划生育而消失。在上述背景下，独生子女政策终于有所松动，2012年末中央决定实施单独二孩政策，但效果不及预期，2013-2015年出生人口分别为1640、1687、1655万。2015年末中央决定全面放开二孩，出生人口在2016年达1786万、创2000年以来峰值；但2017年即下滑至1725万，2018年再下降200万至1523万，2019年为1465万。

2019年出生人口减幅明显收窄主要在于主力育龄妇女数量减幅边际明显收窄和生育率基本稳定，一孩和二孩出生数减幅均较2018年明显收窄。从育龄妇女数据看，2016-2019年15-49岁育龄妇女数量分别减少491、398、715、502万，其中生育子女数占比超85%的20-35岁主力育龄妇女数量分别减少194、264、398、331万，2018年主力育龄妇女数量较2017年多减134万，2019年较2018年少减67万。从生育水平看，根据我们估算，2016年总和生育冲高至1.7、较2015年明显上升，2017年略降，2018年明显下降至1.5左右，2019年基本持平。从国际比较看，当前中国总和生育率水平不仅低于全球平均的2.47，还低于高收入经济体的1.67。从分孩次出生数看，2015-2019年一孩出生数分别为879、981、713、629和593万，二孩出生数分别为658、715、892、760和747万（2019年数据为估计），三孩及以上出生数分别为118、90、117、134和125万（2019年数据为估计）。2016年出生人口大幅增加131万，主要在于一孩出生数大幅增加132万、贡献78%，二孩出生数增加57万、仅略高于2015年的增量53万；2017年全面二孩效应才开始明显显现，尽管当年一孩出生数大幅下降268万，但二孩出生数大幅增加177万；2018年出生人口大幅下滑200万，主要是二孩出生数大幅下降132万和一孩出生数下降84万；2019年一孩、二孩出生数分别减少36、13万，对总出生人口减量分别贡献62%、22%。

从长期趋势看，由于生育堆积效应逐渐消失、育龄妇女规模持续下滑，当前出生人口仍处于快速下滑期，预计2030年将进一步降至不到1100万。从分孩次出生数占比看，二孩及以上孩次占比从2015-2016年的45%-47%骤升至2017年58.6%，2018、2019年分别为58.7%、59.5%。没有一孩哪有二孩三孩，在生育堆积效应消失后，一孩出生数占比将恢复到高于二孩占比的常态。2016-2019年一孩出生人口大减近40%，跌至不到600万的历史低位，预示出生人口还将明显下滑。从育龄妇女数据看，20-35岁主力育龄妇女规模在1997年达1.86亿的峰值，降至2006年的1.67亿后小幅回升至2013年的1.73亿，之后将持续下滑至2031年，2032-2038年有所回升，2039年后再持续下滑；其中，2030年20-35岁育龄妇女规模将分别比2019年减少约28%，2050年将较2030年再减少约19%。按照当前趋势预测，中国出生人口将持续快速下滑至2028年的不到1100万，2029-2036年有所企稳，2037年后再持续下滑至2050年的约800多万。

住房教育医疗等直接成本、养老负担、机会成本高抑制生育行为，“生得起、养不起”。一是房价快速攀升，2004-2018年房贷收入比（居民房贷余额/可支配收入）从16.2%增至47.6%，带动居民债务收入比（居民债务余额/可支配收入）从28.6%增至88.4%。二是教育成本明显攀升，特别是公立幼儿园供给严重不足，家庭被迫选择费用较高的私立幼儿园，并且部分学校把“家庭作业变成家长作业”，使得教育子女费心。1997-2018年中国公立幼儿园在读人数比例从95%降至43%。三是医疗费用持续上升，1995-2018年居民医疗保健支出上涨27倍，远超可支配收入9.2倍的涨幅。四是独生子女夫妇“四二一”家庭结构养老负担重，挤压生育意愿。五是女性劳动参与率高但就业权益保障不够，导致生育的机会成本高，1990-2019年中国女性劳动参与率与男性的差距从11.6个百分点扩大到14.8个百分点，而全球、美国、欧盟、日本男女性的劳动参与率差距均呈缩小态势。

2019年中国65岁及以上人口占比达12.6%，未富先老问题突出；美日韩老年人口比重达12.6%时人均GDP均在2.4万美元以上，而中国仅1万美元。2019年中国65岁及以上人口为17603万，较2018年增加945万，占比为12.6%、较2018年上升0.7个百分点。与历史数据相比，人口老龄化程度加快；2001-2010年中国老龄化程度年均增加0.2个百分点，2011-2018年年均增加约0.4个百分点。从老龄化水平的国际比较看，2019年中国老龄化程度在全球经济体中位居第61位，高于中等偏上收入经济体2.2个百分点。2019年全球65岁及以上人口占比为9.1%，高收入经济体、中等偏上收入经济体分别为18.0%、10.4%；全球老龄化程度位居前三的经济体为日本、意大利、葡萄牙，占比分别为28.0%、23.0%、22.4%。从老龄化程度与经济发展水平的国际对比看，美国、日本、韩国、中国人均GDP达到1万美元分别在1978、1981、1994、2019年，当时65岁及以上人口占比分别为11.2%、9.2%、5.8%、12.6%。美国、日本、韩国、中国65岁及以上人口占比达到12.6%分别是在1990、1992、2015、2019年，当时人均GDP分别为2.4万、3万、2.7万、1万美元。

从发展趋势看，中国人口老龄化速度和规模前所未有，2022年将进入占比超过14%的深度老龄化社会，2033年左右进入占比超过20%的超级老龄化社会，之后持续快速上升至2060年的约35%。随着生育率下行和寿命延长，老龄化是全球普遍现象，但中国由于长期实行计划生育，老龄化速度前所未有。从发达国家情况看，从65岁及以上人口占比超过7%的老龄化过渡到超14%的深度老龄化，法国用了126年、英国46年、德国40年、日本24年（1971-1995年）；从深度老龄化到老年人口占比超过20%的超级老龄化，法国用了28年（1990-2018年），德国用了36年（1972-2008年），日本用了11年（1995-2006年）。中国2001年65岁及以上人口占比超过7%、进入老龄化社会。预计中国将于2022年、即用21年进入深度老龄化社会，再11年后即2033年前后进入超级老龄化社会，之后持续快速升至2050年的29.5%、2060年的35.2%，企稳一段后将再度上升至2084年及之后的约40%。而且，由于人口基数大，中国老年人口规模也是前所未有。2019年中国65岁及以上人口已达1.76亿，预计到2050将达3.76亿，2058年达4.14亿的峰值，届时大致每3个中国人中就有1个65岁以上的老人。并且，高龄化问题也将日益突出。2019年中国80岁及以上高龄老人超过3200万人，占比2.3%。预计2030年高龄老人将达约5300万，占比3.8%；2050年高龄老人将达1.3亿，占比10.3%；2073年达1.74亿的峰值，占比继续升至17.1%；2100年为1.56亿，占比20.8%。

此外，从人口年龄中位数看，1980-2015年中国人口年龄中位数从21.9岁升至36.5岁，预计2030、2050年将分别升至43.0、50.7岁。从国际看，2015年美国、欧洲、日本、印度人口年龄中位数分别为37.6、41.4、46.4、26.8岁，到2050年将分别为42.7、47.1、54.7、38.1岁。到2050年，中国人口年龄中位数将明显高于美国、欧洲、印度，制约国际竞争力。

人口老龄化使得社保收支矛盾日益凸显，养老金缺口将日益增加。2018年中社会保险基金收支结余11622亿元，剔除财政补贴后的实际盈余为-6033亿元，连续6年为负。养老保险在社保体系中占比70%，2018年养老保险基金实际盈余为-4504亿元，实际盈余同样连续6年为负。当前社保缺口主要在于历史欠账，即计划经济时代国企办社会，部分人群未在退休前缴纳保险费，但享受养老金发放福利。2017年11月国务院发布《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》，要求2020年底之前划转企业国有股权的10%补充社保。但随着人口老龄化程度不断加深，养老金缺口将日益凸显，这也是全球面临的普遍难题。从中国城镇职工基本养老保险基金看，中国累计结余可支付时间从2012年的18.5个月逐渐下降至2018年的13.7个月，抚养比（在职人数/退休人数）降至2.55。2018年有4省入不敷出，18个省的累计结余可支付时间在12个月以下，8个省的抚养比已降至2以下；其中黑龙江养老保险基金从2013年开始持续“入不敷出”，2016年累计结余转负。并且，随着老龄化加剧，医疗支出压力也将越来越大。根据国家卫生服务调查，2003-2013年中国调查地区居民两周患病率（患病人次数/调查人数）从14.3%增至24.1%；其中65岁及以上人口患病从33.8%增至62.2%，2013年老年人口的患病率是平均水平的2.58倍。

2019年中国人口突破14亿，《国家人口发展规划（2016-2030年）》预期的2020年14.2亿不可能实现。2019年中国总人口为140005万人，首次突破14亿，较2018年增加467万，人口增量持续收窄，自然增长逐渐放缓。1949年中国人口（不含港澳台及海外华侨）5.4亿，1981年突破10亿，2019年突破14亿。中国人口从8亿到10亿，花了12年；从10亿到12亿，花了14年；从12亿到14亿，花了24年。2016年《国家人口发展规划（2016-2030年）》预估2020年中国人口为14.2亿人，要达到这一预期目标需要2020年中国人口增加约2000万，这显然是不可能的。《国家人口发展规划（2016-2030年）》预估错误的原因在于过高估计了全面二孩政策对生育率提升的影响，认为2015年总和生育率在1.5-1.6之间，预期2020年、2030年总和生育率分别为1.8，进而预测中国人口将在2030年前后达14.5亿人的峰值。

联合国对中国人口增长同样存在高估，中方案预测2031年达14.6亿人的峰值。联合国《世界人口展望（2019）》对中国人口有9个预测方案，其中中方案假设2015-2020年、2020-2025年、2025-2030年中国总和生育率分别为1.70、1.72、1.73，进而预测中国人口将在2031年迎来14.6亿的峰值。此外，其低方案假设2015-2020年、2020-2025年、2025-2030年中国总和生育率分别为1.45、1.32、1.23，人口将于2024年达到14.5亿的峰值。

我们预测，中国人口将在“十四五”时期陷入负增长，2050年左右开始中国人口总量将急剧萎缩，2100年中国人口将降至不到8亿，届时中国人口占全球比例将从当前的约19%降至7%。相较于维持人口总量不变的世代更替水平2.1，日本1.4的总和生育率大致意味着日本出生人口每隔一代人将萎缩约1/3，韩国0.98的总和生育率意味着韩国出生人口每隔一代人将减少超过50%。尽管2019年中国总和生育率为1.5，但随着生育堆积效应消失，生育率还将进一步下滑。即使以1.4的总和生育率估计，中国人口将在2022年前后达到峰值；如果总和生育率为1.3或者1.5，中国人口将在2021、2024年达到峰值。人口见顶之后前25-30年内萎缩速度较慢，但随着1962-1975年高生育率时期的出生人口进入生命终点后，萎缩速度将明显变快。2050年中国人口将较2022年减少仅9%，2075年中国人口将较2050年减少22%，2100年中国人口将较2075年减少25%，即降至约7.5亿。1950年中国人口占全球比例为22%，2019年小幅降至约19%，2100年将大幅降至约7%。随着人口总量萎缩，中国的大市场优势将逐渐丧失，综合国力也将受到影响。

从经济增长看，劳动年龄人口比例已于2010年见顶，预计2050年比2019年减少23%；2010-2018年中国经济增速已从10.6%降至6.1%，即将进入“5时代”。人口数量红利是过去中国经济保持高速增长的一个重要因素。1978年改革开放后，中国依靠庞大且年轻的劳动力资源，以及与之相关的巨大统一市场，快速成长为世界第二大经济体。1962-1975年第二轮婴儿潮人口是改革开放40年的建设主力，生产和储蓄多，消费少，导致储蓄率和投资率上升，储蓄超过投资部分产生贸易顺差，同时过剩的流动性和人均收入水平提高推动消费升级，经济潜在增速较高。但是，在长期低生育率背景下，中国15-64岁劳动年龄人口比例及规模分别在2010、2013年见顶，人口数量红利消失，导致中国经济潜在增速下行，推动中国经济增速换挡。2010-2019年，中国经济增速从10.6%逐渐降至6.1%，即将进入“5时代”。从绝对水平看，当前中国人口总抚养比约40%，未来一段时间仍处于人口负担相对较轻的“人口机会窗口期”（小于50%）。根据2010年中国人口普查资料，80后、90后、00后人口分别为2.19亿、1.88亿、1.47亿，90后比80后少约3100万，00后比90后少4100万。预计2050年将较2019年减少2.3亿至7.6亿，即减少约23%。随着劳动力供给总量持续萎缩，劳动力成本日益上升，部分制造业已经开始并将继续向东南亚、印度等地迁移。

从消费看，老龄化提高消费占比但降低消费增速，并引发消费结构变迁，比如医疗保健占比将逐渐提升。根据生命周期消费理论，老年人平均消费倾向高，老龄化会提高消费占比但降低消费增速。中国居民消费占GDP的比例于2010年达谷值，2010-2018年居民消费占比从35.6%升至39.0%，居民消费支出增速从15.3%降至9.5%。并且，不同世代消费偏好存在差异，如80后偏好母婴、汽车，60和70后偏好酒类，60前偏好医药保健等，因此人口年龄结构变化对不同行业影响各异。比如，25-54岁人群2017年见顶，烟酒销售增速后将放缓；20-50岁主力置业人群2013年见顶，住宅新开工面积2011、2013年达约14亿平的双峰，家电、家具、建筑装潢等地产相关行业合计消费增速2010年见顶；25-45岁主力购车人群占比2003年见顶，汽车销量增速在波动中下滑，2018年首次出现负增长，但新能源汽车潜力巨大；老龄化促进医疗保健消费占比2013-2018年从6.2%升至7.8%。

长期以来，关于中国人口的争论从未停止，焦点集中在三大方面：1）中国适度人口规模有多大？2）与人口素质相比，人口数量没那么重要？3）是否应立即全面放开并鼓励生育？

“适度人口论”是计划生育政策的理论基石，当前支持此观点的人仍不在少数，这是一切人口争议的源头。反方观点：胡保生、宋健、田雪原等学者1980年代初测算，百年后中国的适度人口为7亿左右；如不控制人口，2080年中国人口或达43亿，由此论证独生子女政策的合理性必要性。

我们认为，第一，“适度人口”只是抽象概念，测算需要诸多长期假设，从历史情况看很难测准。法国人口学家阿尔弗霍德·索维（1982）曾直言，“人口学界可以把适度人口作为一个过渡性的工具来使用，就像数学家使用虚数一样”。宋健、田雪原等人的研究以当时情况或发达国家情况简单外推未来，对长期变化预测不足，稍微更改假设结论便大不相同。比如宋健（1980）在预测百年中国人口规模变化时，以当时3.0的总和生育率直接外推未来，忽略了总和生育率随着经济社会发展而趋势降低的规律，才得出如不控制人口，中国人口可能达43亿的结论，事实上2000年后总和生育率已基本降至1.6以下。田雪原（1981）认为，工业技术装备程度=工业固定资产/工业劳动人数，参考发达国家的情况，他假定工业固定资产的年平均增长率为5.5%-6%，工业劳动者技术装备的年平均增长率4%-5%，因此要想达到发达国家的工业技术装备水平，2080年中国的工业劳动者最多只能有0.6亿，再通过比例估算出农业和服务业劳动者的最大规模，得出2080年中国的适度人口为6.5-7亿的结论。但是，如果将固定资产年增长率增加1%，2080年中国适度人口就会远大于7亿。实际上，1992-2018年中国第二产业固定资产投资年均增速为19.6%，远超田雪原1981年的假设。

第二，人口承载力随着技术进步不断提高，不存在静态、绝对的适度人口。20世纪中后期“人口爆炸”思潮盛行，1948年英国学者福格特提出土地和自然资源的最大承载力是22亿人口，超过人类将面临灭顶之灾；1968年斯坦福大学的Paul Ehrlich在《人口爆炸》中提出，当时的全世界人口约35亿人已超过地球生态环境的承载力，并预测20世纪70年代和80年代将爆发不可收拾的饥荒和动乱。当前全球人口接近76亿、且总体有序，资源枯竭、环境崩溃并未发生。资源环境对人口的承载力随技术进步明显提升。如随着人类对原油、天然气的不断勘探，1980-2017年全球原油储采比（剩余储量/当年产量）从约30年升至50.2年，不减反增，天然气储采比也从49.9年波动至53.6年。通过对太阳能、水能、风能等可再生能源的开发和利用，人们变“非资源”为资源。根据世界银行数据，1960-2015年全球化石燃料消费比重从94.1%降至79.7%，核能和替代能源消费比重从2.7%升至13.4%。以色列的人均淡水量仅中国的4%，却依靠海水淡化等技术缓解水资源不足问题。

在当前社会，人力资本重要性愈加凸显，加之人工智能将大量替代人工，人口数量还有那么重要吗？1）3亿人美国强于14亿人中国，人少一点也可成为大国？反方观点1：国力主要由人口质量决定、而非人口数量，李小平、程恩富等学者认为人少一点人均GDP更高。

我们认为，第一，人口数量和质量共同影响国力。简单说，国力=人口数量*人口质量*其他。一方面，人口众多是一个国家的优势而非劣势，1978-2018年中国GDP与美国的比例从6%升至63%，按照当前发展趋势，中国经济总量将在2028年前后超过美国。如果当前中国仅3-7亿人，与美国差距将远大于现实，民族复兴之路更为遥远。另一方面，人口大幅减少会导致大量城市萎缩甚至消亡，大量产业凋敝乃至消失，使国力严重受损。如1960-2015年日本“煤都”夕张市人口从10.8万人萎缩至8843人，65岁以上老年人1980-2015年从9.1%升至48.6%，2006年财政破产。在当前趋势下，2019-2100年中国人口将从14亿萎缩至7.5亿，占全球比例将从19%降至7%。而美国长期鼓励生育、引进高素质移民，特别是两次世界大战期间凭借安定环境吸引了大量人口和人才，1900-2018年美国人口从7621万持续上升至3.3亿，联合国预计2100年将达4.3亿，这对美国大国地位的形成与巩固具有重要作用。

第二，人口不仅是消费者，更是生产者，人口众多在需求端形成大市场，供给端提供充足劳动力和更多人才。人少一点人均GDP更高的观点只看到了人口对经济的消耗，忽略了人口对经济的创造。对人均GDP来说，人口不仅是分母，也作用于分子，且作用更基础、更长效。没有任何历史经验可以证明人口总量与人均GDP呈负相关关系，现实中没有哪个国家或地区可以通过减少人口实现经济快速发展，相反，包括日本、欧洲诸国在内的几乎所有发达国家均在鼓励生育，力图保持人口增长。日本首相安倍面对2019年出生人口首次跌破90万人，表示“现在事态十分严峻，说是国难也不为过”，希望推动总和生育率尽快从1.4回升至1.8。2020年初俄罗斯总统普京向联邦会议发表国情咨文称，俄罗斯的命运和历史前景取决于人口，1.5的总和生育率太低，应当在下个十年中期之前保证出生率增长；俄罗斯需要建立一个清晰明确、覆盖面广、系统性的家庭支持项目，2020年起一胎家庭也可获得“母亲基金”。

从需求端看，大市场的利润空间使企业形成更大研发投入；大市场企业主体更多，可以细化分工、提高生产效率，且企业竞争更激烈，创新动力更强。人口众多有利于促进创新，在大市场中微小的需求也可以形成市场，细小的技术创新都得以生存。人们总认为人多导致地铁拥挤，但事实上人少的城市可能连地铁都不会建。正因为人口众多，截至2019年末中国高铁里程达到3.5万公里、稳居世界第一。同时中国也是美国、欧洲之后第三个自行研制民用大飞机的地区，当前世界上只有美国、欧洲、中国有足够大的市场来满足大飞机产业所需要的规模。由于巨大消费市场，中国的互联网经济发展引人瞩目，电商、移动支付、共享经济、人工智能等子行业发展迅速。根据CB Insight的数据，2018年末中国独角兽企业数量和估值分别占全球的38%、42%，2013-2018年中国每年新生独角兽企业数量从1家上升至32家，美国从15家上升至53家，中美差距在快速缩小。

从供给端看，人口是人才的基础，人口众多人才才有可能更多，创新能力才可能更强，中国大学专科及以上学历人口已接近2亿，为世界各国之首。人口众多意味着人才储备库巨大，1982-2015年中国大专以上人口规模从604万人升至1.71亿，占总人口比重从0.6%升至12.4%，中国的人才总量居世界各国之首。根据世界银行数据，1970-2018年中国的高等教育毛入学率（接受高等教育的人数占相应年龄人口的比重）从12.9%升至50.6%，1971-2017年美国从47.3%升至88.2%，差距逐渐缩小。2001-2018年中国高校毕业生数从104万增至753万，增长了约627%。高质量人才成为中国各行各业的中流砥柱，得益于一支庞大且高学历的工程师队伍，中国逐渐实现了在部分领域的领先。

2）人工智能时代逐渐来临，我们还需要那么多人吗？反方观点2：人工智能将取代许多人的岗位，大量人口将成为负担。

我们认为，人工智能在替代部分传统产业岗位的同时，也会催生新经济新产业更多的就业需求。历史上每一次科技进步都导致传统产业单位产出的劳动力耗费降低，却没有减少总就业，核心就在于同时创造了新的更多的工作岗位。如汽车的出现导致马车夫失业，但却创造了诸如客车和卡车驾驶、汽车研发、制造、修理等职位，汽车行业的从业者要远多于以前马车行业。历史经验显示，随着农业生产率的提高，农业劳动力不断减少，“失业”的农民进入工厂从事制造业；随着工业生产率不断提高，工人不断减少，“失业”的工人进入服务业。1989-2018年美国制造业就业人数从1806万降至1281万、下降29%，但服务业就业人数从1883万上升至12931万人、增加587%，总就业不降反升。

未来20年人工智能或取代26%的工作岗位，但也可能增加38%的岗位。普华永道2018年发布《人工智能和相关技术对中国就业的净影响》预测，未来20年人工智能将为中国创造12%的净增岗位，相当于增加约9000万个就业岗位。其中，人工智能将取代26%的岗位，尤其是在工业和农业领域分别将取代36%和27%的岗位，同时人工智能将创造38%的岗位，尤其是在服务业和建筑业将创造50%和48%的岗位。人工智能对就业不仅有替代效应，也有收入效应，即人工智能更节约成本，导致公司产品价格更低、消费者实际收入更高，促进消费，进而促进公司扩大生产、公司雇佣更多劳动力、创造更多工作岗位。并且，人工智能不能取代人的消费功能，人口减少导致的需求萎缩将拖累经济发展。

近年来关于要不要全面放开生育的讨论十分激烈，十九届四中全会提出“优化生育政策，提高人口质量”，虽有所改进但仍限于“全面二孩”框架。

1）全面放开会导致“越穷越生”吗？反方观点1：全面放开生育将造成富裕和贫困阶层多生、中产阶级少生，不利于社会公平；且农村出生人口或爆发式增长，人口素质将下降。我们认为，生育是每个人的基本权利，生育权应回归家庭自主；全面放开是对所有家庭一视同仁的公平尊重；当前农村生育率依然低迷，农村出生人口不可能暴增，农村出生人口也不等于低素质人口。相对于此前对不同民族和城乡采取的有条件、有区分的生育政策而言，全面放开生育更为公平。2015年全国、城镇、乡村未经修正的总和生育率分别为1.05、0.91、1.27，农村生育率仅比城镇略高，但农村育龄妇女平均也只生不到1.3个孩子。

2）生育政策调整应谨慎还是加快？反方观点2：政策调整应该谨慎，可以更大力度地鼓励二胎生育，或有条件地放开三四胎生育。我们认为，生育政策已被人为延误太久，不可继续拖延，应立即全面放开并鼓励生育。立即全面放开并鼓励生育是因为当前人口形势紧迫，正处于第三波婴儿潮中后期出生人口的生育窗口期，越晚调整越将事倍功半。

1980年独生子女政策原本计划执行30年，但翟振武等人曾估计“全面二孩”将使出生人口峰值达4995万、生育率峰值达到4.5，屡屡拖延政策调整时机。在21世纪初关于人口政策的激烈讨论中，保守派占据上风，生育政策调整屡屡被拖延。宋健等人（2007）认为1990年以来总和生育率稳定在1.8左右，建议“十一五”保持生育政策稳定，后中央出台文件要求“千方百计稳定低生育率水平”。翟振武（2014）测算，如果2012年立即放开“全面二孩”将导致总和生育率峰值达到4.5，出生人口峰值达4995万人，建议推迟“全面二孩”政策。翟振武（2015）测算，“单独二孩”将使未来4-5年内每年新增出生人口130-160多万人，共计将新增出生人口的总量约为660万人。2013年11月中央决定实施“单独二孩”政策，但2014年出生人口仅比2013年增加47万，2015年甚至比2014年减少32万。翟振武（2016）又测算，“全面二孩”政策将使未来5年每年新增出生人口160-470万。2015年12月中央实施“全面二孩”政策，但2016年出生人口仅比2015年增加131万，2017年比2016年减少63万，2018年甚至比2017年大幅减少200万。尽管翟振武的预测较之前大幅调低了，还是远高于现实水平。一直以来保守派对政策的影响更大，中国的生育政策调整沿着“双独二孩——单独二孩——全面二孩”的步骤谨慎推行。2016年全面二孩政策推行效果明显低于预期后，仍有计划生育领域的官员称“全面二孩已满足大多数家庭的需求，如果配套措施完善未来仍有释放潜力”。

人口既是经济社会发展的根本目的，也是经济社会发展的基础要素。生育政策调整是最根本、最重要的供给侧结构性改革。与其他危机不同，由长期低生育率引发的人口危机具有长期性，其影响显现较慢，但一旦爆发则很难遏制。我们建议：

一方面，尽快全面放开并鼓励生育，让生育权回归家庭自主，加快构建生育支持体系。

一是实行差异化的个税抵扣及经济补贴政策，覆盖从怀孕保健到18岁或学历教育结束。探索建立从怀孕保健到孕期分娩再到18岁或学历教育结束的全面鼓励生育体系，包括孕期保健补助、住院分娩补助、托育津贴、教育津贴、家庭个税抵扣、以及对不符合交个税标准的低收入人群实行直接经济补贴等。并且，各地根据实际情况可在全国政策基础上进一步差异化。

二是加大托育服务供给，大力提升0-3岁入托率从目前的4%提升至40%，并对隔代照料发放补贴。大力鼓励和支持用人单位和社会力量，兴办婴幼儿托育服务机构，形成全日托、半日托、计时托和临时托等多种形式的服务网络。同时，对不需要进托育机构、而由（外）祖父母隔代照料的，为（外）祖父母提供津贴，以提高祖辈隔代照料的积极性，减轻父母的照料压力。

三是进一步完善女性就业权益保障，并对企业实行生育税收优惠，加快构建生育成本在国家、企业、家庭之间合理有效的分担机制。一方面，进一步推动落实产假哺乳假等制度，妥善解决延长生育假、男性陪产假等的待遇保障，对损害女性就业权益的单位进行经济或行政处罚。另一方面，根据单位女员工规模及年度生育情况，实行一定程度的税收优惠以降低企业承担的生育成本。生育保险和职工医疗保险于2017年开始合并试点，有利于扩大生育保险覆盖面、提高便利度。

四是加强保障非婚生育的平等权利。尽管不鼓励非婚生育，但对非婚生育的女性及其子女仍需给予一切平等权利，特别是落户、入学等方面，不得歧视。

五是加大教育医疗投入，保持房价长期稳定，降低抚养直接成本。加大学前教育投入，大力增加公立幼儿园供给，将九年义务教育延伸至十二年，同时推进教育改革，切实根除“家庭作业变成家长作业”现象。加大医疗投入，并推进医药卫生体制改革，切实降低医疗费用。坚持“房住不炒”定位，实行以常住人口增量为核心的新人地挂钩并保持房地产金融政策稳定，健全房地产市场健康发展长效机制，完善住房市场体系和住房保障体系，让全体人民住有所居。

另一方面，积极应对人口老龄化，打造高质量为老产品和服务体系，建设老年友好型社会。

一是加快推进国资划转社保补充缺口，推动社保全国统筹，发挥养老保障体系中第二、三支柱的重要作用。中央和地方划转部分国有资本充实社保基金工作将于2020年底之前完成，后续可视情况继续推进。当前各地区社保缺口严重不平衡，提升至全国统筹可平滑地区差异，保障收不抵支省市的社保水平。当前我国过度依赖基本养老保险第一支柱（占比85%），企业年金和职业年金、个人购买的商业健康保险和商业养老保险所代表的的第二和第三支柱占比较低。

二是构建老有所学的终身学习体系，鼓励企业留用和雇佣年长劳动力，适时适当推迟法定退休年龄。

中国男性法定退休年龄为60岁，低于日（65）、韩（61）、英（65）、美（66）；女性退休年龄55岁，低于日（65）、韩（61）、英（63）、美（66）印（58）。构建老有所学的终身学习体系，提高老年人力资本水平，消除雇主留用和雇佣年长劳动力的障碍，并通过改革养老金等加强对老年劳动力延长职业生涯的激励。

三是打造高质量的为老服务和产品供给体系。推动养老人才队伍建设，加快构建以居家为基础、社区为依托、机构充分发展、医养有机结合的多层次养老服务体系，提高老年服务科技化、信息化水平，加大老年健康科技支撑力度。

四是建设老年友好型社会。发扬光大中国传统孝道文化，弘扬尊老文化，构建养老、孝老、敬老的社会环境。补齐老年出行困难和参与社会的公共服务短板，为老年人享用社会的教育、文化、精神和文娱资源创造条件。强化应对人口老龄化的法治环境，保障老年人合法权益。形成老年人、家庭、社会、政府共同参与的良好氛围。

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